Tema 21 de 43

Corrupção, Improbidade Administrativa e Controle Público

Mais da metade do orçamento autorizado pelo Congresso nunca vira despesa real, e três comissões parlamentares concentram sozinhas R$ 30 bilhões em emendas.

As emendas parlamentares registradas pela Controladoria-Geral da União, a arrecadação tributária por estado publicada pela Receita Federal e os processos de improbidade administrativa monitorados pelo Conselho Nacional de Justiça formam, juntos, um mapa de como o dinheiro público é decidido, arrecadado e, quando desviado, eventualmente processado. Cruzando quem autoriza o gasto, quem financia o Estado e quem responde na Justiça por má gestão, um padrão de concentração de poder e baixa efetividade aparece de forma consistente.

Execução orçamentária: quanto sobra nos restos a pagar?

Ano após ano, o governo empenha muito mais do que efetivamente liquida. Em 2019, apenas 44% do valor empenhado virou despesa liquidada; mesmo nos anos mais recentes, com taxas de execução melhores, ainda sobra entre 30% e 40% do orçamento autorizado sem execução completa. Essa diferença não desaparece — ela se acumula como "restos a pagar", uma reserva de gasto que pode ser usada em anos seguintes sem passar de novo pelo crivo do Congresso.

Historicamente, mais da metade do orçamento autorizado pelo Congresso nunca chega a virar despesa real — a diferença some nos restos a pagar, fora do controle de qualquer votação nova.

Concentração das emendas: quem controla o Orçamento?

Três comissões parlamentares e o relator geral do Orçamento, juntos, decidem o destino de mais de R$ 30 bilhões em emendas. Só a Comissão da Saúde, com apenas 10 emendas, movimenta R$ 9,6 bilhões — quase R$ 1 bilhão por emenda em média. Esse volume de recursos concentrado em pouquíssimas mãos supera o orçamento anual de vários estados brasileiros inteiros.

Três comissões e um relator geral controlam sozinhos R$ 30 bilhões em emendas — mais do que todo o orçamento anual de diversos estados brasileiros.

Emendas do Relator Geral: saúde em primeiro

Uma única ação orçamentária — o incremento temporário à Atenção Primária, decidido pelo relator geral do Orçamento — recebe quase R$ 4 bilhões, valor próximo ao de um mês inteiro do Bolsa Família em todo o país. As demais ações financiadas pelo relator, como o SUAS e o desenvolvimento local integrado, ficam com frações bem menores desse montante, evidenciando o quanto uma única decisão individual pode direcionar somas orçamentárias colossais.

Uma única ação de saúde decidida pelo relator geral recebe cerca de R$ 4 bilhões — quase o equivalente a um mês inteiro de Bolsa Família para todo o país.

Estrutura tributária: quem paga impostos?

O IRPJ, imposto que incide sobre o lucro das empresas, é de três a cinco vezes maior em arrecadação do que o IRPF, que incide sobre a renda das pessoas físicas. Em 2022, por exemplo, o IRPJ arrecadou R$ 315,2 bilhões contra R$ 57,9 bilhões do IRPF. À primeira vista isso pode parecer progressividade tributária, mas o dado isolado esconde que boa parte da carga tributária efetiva recai sobre consumo e folha de pagamento — tributos que pesam proporcionalmente mais sobre quem ganha menos.

O imposto sobre o lucro das empresas arrecada de três a cinco vezes mais que o imposto sobre a renda das pessoas — mas isso não significa que as empresas paguem proporcionalmente mais que os trabalhadores no conjunto do sistema tributário.

Concentração setorial das emendas

Mais da metade de todo o valor de emendas parlamentares — 51,8%, ou R$ 79,2 bilhões — vai para a função Saúde. Assistência Social, área que atende diretamente a população mais vulnerável, recebe apenas 2,6% do total, cerca de quinze vezes menos que Encargos Especiais. A distribuição por função revela onde o Congresso escolhe concentrar poder de barganha político, e essa escolha nem sempre reflete as áreas de maior carência social.

Mais da metade de todas as emendas parlamentares vai para a saúde; Assistência Social, que atende os mais vulneráveis, recebe quinze vezes menos do que Encargos Especiais.

Metade do valor do cartão corporativo é gasta sem dizer para quem

O Portal da Transparência publica cada transação do Cartão de Pagamento do Governo Federal desde 2013: 1.666.696 operações somando R$ 820,1 milhões. Publicar, porém, não é o mesmo que revelar. Em 18,9% das transações o campo de favorecido vem preenchido como "Sigiloso" — e como as transações sigilosas são muito maiores que a média, elas representam 49,5% de todo o valor gasto. Ou seja, metade do dinheiro do cartão corporativo federal é publicada sem que se saiba quem recebeu. A opacidade não está distribuída: Presidência da República (98,6% do valor sigiloso) e Ministério da Justiça e Segurança Pública (86,0%) concentram quase tudo, enquanto Educação, Saúde, Planejamento e Agricultura declaram 0,0%.

Os dois maiores gastadores do cartão corporativo respondem por metade do valor e ocultam o favorecido em quase toda ele — enquanto ministérios que gastam quantias comparáveis publicam 100% dos destinatários.

Três em cada quatro compras dispensam licitação — mas somam 4% do dinheiro

Contar processos de compra pública e contar dinheiro de compra pública produzem retratos opostos, e usar só o primeiro leva a conclusão errada. Entre 2020 e 2023, 60,5% dos processos federais foram dispensa de licitação e 14,6% inexigibilidade — ou seja, três em cada quatro compras foram feitas sem disputa. O alarme, porém, se dissolve no valor: dispensa e inexigibilidade somadas movimentaram R$ 154,4 bilhões, contra R$ 3,69 trilhões dos pregões. Traduzido, 75,1% dos processos correspondem a 4,0% do dinheiro. A dispensa é o instrumento da compra pequena e recorrente; o pregão eletrônico, com disputa aberta, é por onde passa 95,4% do gasto. Quem quiser auditar risco deve olhar o valor, não a contagem.

Dispensa e inexigibilidade dominam a contagem de processos e quase somem no valor — o dinheiro grande passa por pregão com disputa aberta.

Hipóteses explicativas

A baixa taxa de execução pode ser explicada pela hipótese do orçamento como moeda de troca política: gestores empenham recursos para demonstrar ação junto ao eleitorado, sem compromisso real de execução no curto prazo. A concentração de emendas em poucas comissões e no relator geral revela um Legislativo capturado, no qual um número pequeno de atores controla parcela desproporcional da alocação de recursos públicos. Já a estrutura tributária, que tributa fortemente o consumo e a folha, mas deixa lacunas na tributação sobre patrimônio e grandes fortunas, reflete um Estado no qual o capital influencia as regras para reduzir sua própria carga efetiva.

Implicações para políticas públicas

Ampliar a transparência ativa, com dados abertos e granulares sobre execução orçamentária, permite escrutínio direto por parte da sociedade civil e da imprensa. Vincular o valor das emendas à efetiva execução — usando os restos a pagar como métrica de controle, não como reserva discricionária — tende a melhorar a entrega de políticas públicas. E avançar na progressividade tributária, com aumento de alíquotas de IRPF para as faixas de renda mais altas e tributação mais efetiva sobre patrimônio, pode corrigir parte da distorção que hoje faz o sistema tributário pesar mais sobre quem ganha menos.