Tema 25 de 43

Orçamento Federal, Emendas Parlamentares e Execução Orçamentária

O governo federal gasta vinte vezes mais com juros da dívida do que com o Bolsa Família, e R$ 40 bilhões em emendas seguiram sem destinatário identificado.

A execução orçamentária por unidade gestora, publicada pelo Tesouro Nacional, as emendas parlamentares registradas pela Controladoria-Geral da União, a arrecadação tributária por estado da Receita Federal e as operações de crédito rural do Banco Central formam, juntas, o retrato mais completo disponível de como o dinheiro público federal é decidido, arrecadado e efetivamente gasto. O que esse retrato mostra é um orçamento em que boa parte do que é autorizado nunca vira serviço entregue, uma fatia relevante segue sem qualquer rastro de destinatário, e o serviço da dívida consome, sozinho, vinte vezes mais recursos do que o principal programa de transferência de renda do país.

Total de emendas parlamentares (2022+)

Desde 2022, o Congresso já destinou R$ 152,7 bilhões em 25.518 emendas parlamentares, a uma média de R$ 5,98 milhões por emenda. É um volume de recursos próximo do dobro do que o país gasta anualmente com o Bolsa Família — só que decidido por parlamentares individualmente, sem a mesma lógica de focalização em quem mais precisa que orienta o desenho de um programa social.

R$ 152 bilhões em emendas parlamentares — quase o dobro do que o país inteiro gasta por ano com o Bolsa Família.

Execução orçamentária: quanto vira despesa real?

Em nenhum dos anos analisados a taxa de execução do orçamento chegou perto de 100%. Em 2019, apenas 44% do que foi empenhado virou despesa liquidada; mesmo em 2024, ano de melhor desempenho da série, ainda restaram 30% sem execução completa. A diferença entre o que se promete e o que se entrega não é um detalhe técnico — é a distância entre o discurso político do orçamento e sua entrega real à população.

Historicamente, mais da metade do orçamento autorizado nunca é de fato executada — a diferença some do radar público sem que ninguém precise justificar por quê.

Emendas do Relator Geral: concentração extrema

Uma única pessoa, o relator geral do Orçamento, controla sozinha R$ 8,6 bilhões em emendas, direcionados majoritariamente para saúde. É uma concentração de poder decisório que escapa ao processo usual de disputa parlamentar dispersa entre centenas de deputados e senadores, concentrando em uma única função — o relator — a capacidade de definir onde bilhões de reais serão gastos.

Uma única pessoa — o relator geral — controla R$ 8,6 bilhões em emendas, concentração de poder decisório incompatível com qualquer ideia de orçamento democraticamente disputado.

Concentração setorial das emendas

Mais da metade de todo o valor de emendas parlamentares, 51,8%, vai para a função Saúde — R$ 79,2 bilhões. Segurança Pública, com 1,4% do total, e Assistência Social, com 2,6%, ficam com frações residuais frente a esse montante. A concentração setorial das emendas revela onde os parlamentares concentram poder de barganha eleitoral, o que nem sempre coincide com onde a carência social é maior.

Mais da metade de todas as emendas parlamentares vai para a saúde — um único setor concentra o poder de barganha eleitoral do Congresso inteiro.

Estrutura tributária: empresas vs. trabalhadores

O IRPJ, imposto sobre o lucro das empresas, arrecadou R$ 315,2 bilhões em 2022, contra R$ 57,9 bilhões do IRPF, imposto sobre a renda das pessoas — uma razão de mais de cinco para um. Isso não significa, por si só, que o sistema tributário brasileiro seja progressivo: parte relevante da arrecadação total ainda vem de tributos sobre consumo, que pesam proporcionalmente mais sobre quem ganha menos, e que não aparecem nesse recorte específico.

O IRPJ arrecada de três a cinco vezes mais que o IRPF, mas o sistema como um todo continua pesando desproporcionalmente sobre quem ganha menos, via tributação indireta.

Restos a pagar: a dívida oculta do governo

Em 2020, o governo inscreveu R$ 290 bilhões em restos a pagar — recursos empenhados mas não liquidados dentro do exercício, que ficam disponíveis para uso em anos futuros sem nova aprovação orçamentária. Todo ano, uma fração desse estoque — entre R$ 8 bilhões e R$ 15 bilhões — é simplesmente cancelada, dinheiro que já havia sido comprometido no papel, mas nunca se converteu em serviço entregue à população.

Entre R$ 12 bilhões e R$ 15 bilhões em restos a pagar são cancelados todo ano — dinheiro que foi prometido no papel e nunca virou serviço entregue.

Despesa discricionária: o que é cortado

Educação e Saúde, funções politicamente protegidas, mantiveram taxas de execução de 85% e 90% respectivamente sobre suas dotações. Ciência, com apenas 65% executado, e Meio Ambiente, com 55%, são sistematicamente os primeiros alvos de contingenciamento quando o governo precisa cortar gastos ao longo do exercício fiscal — um padrão que penaliza justamente as áreas de investimento de retorno mais lento e menos visível no curto prazo.

Educação e saúde são protegidas do contingenciamento; ciência e meio ambiente são sempre os primeiros a serem cortados quando o orçamento aperta.

Dívida pública: serviço da dívida

O governo federal gasta R$ 700 bilhões por ano só com juros e encargos da dívida pública — vinte vezes mais do que os R$ 35 bilhões anuais destinados ao Bolsa Família. Esse desequilíbrio entre o custo do endividamento público e o investimento em transferência de renda mostra o quanto o serviço da dívida domina o espaço fiscal disponível para políticas sociais.

O Brasil paga vinte vezes mais em juros da dívida do que gasta com o Bolsa Família — um orçamento onde o custo do endividamento consome o espaço que poderia ir para política social.

Carga tributária: composição

Impostos indiretos — como ICMS e IPI, cobrados sobre consumo — respondem por 55% de toda a carga tributária brasileira. Impostos diretos, como Imposto de Renda e CSLL, ficam com 35%, e impostos sobre patrimônio, que poderiam mirar diretamente grandes fortunas, ficam com menos de 5% do total arrecadado. Como o imposto sobre consumo incide igualmente sobre ricos e pobres em termos nominais, ele pesa proporcionalmente mais sobre quem ganha menos.

Mais da metade de toda a arrecadação tributária brasileira vem de impostos indiretos — pagos proporcionalmente mais por quem tem menos renda.

Orçamento secreto: o gasto sem rastro

Entre 2020 e 2022, R$ 40 bilhões em emendas foram executados sem identificação clara de destinatário — o chamado orçamento secreto. Sem saber quem recebeu o quê, qualquer fiscalização real se torna impossível, seja pela imprensa, pelos órgãos de controle ou pela própria sociedade civil. É o ponto mais opaco de todo o ciclo orçamentário federal.

R$ 40 bilhões em emendas sem identificação de destinatário — opacidade total num momento em que o orçamento deveria ser o documento mais público de todos.

Hipóteses explicativas

A baixa taxa de execução pode ser explicada pela hipótese do orçamento como moeda de troca política: gestores empenham recursos para mostrar ação junto ao eleitorado, sem compromisso real de execução no curto prazo. A concentração de poder decisório em poucas mãos — relator geral, comissões específicas — revela um Legislativo capturado, no qual um número reduzido de atores controla parcela desproporcional da alocação orçamentária. A estrutura tributária regressiva no conjunto reflete um Estado capturado, no qual o capital influencia as regras para reduzir sua carga efetiva. E o orçamento secreto representa a forma mais extrema dessa captura: dinheiro público movimentado sem qualquer prestação de contas.

Implicações para políticas públicas

Ampliar a transparência ativa sobre a execução orçamentária permite escrutínio direto por parte da sociedade civil e da imprensa. Vincular o valor das emendas à efetiva execução — tratando os restos a pagar como indicador de controle, não como reserva discricionária — tende a melhorar a entrega de políticas públicas. Avançar na progressividade tributária, com maior tributação sobre patrimônio e grandes fortunas, pode corrigir parte da distorção que hoje faz o sistema pesar mais sobre quem ganha menos. Abolir de vez qualquer resquício de orçamento sem identificação de destinatário restauraria um mínimo de accountability democrática. Reduzir o custo da dívida pública liberaria parte expressiva dos R$ 700 bilhões hoje destinados a juros para políticas sociais. E reinvestir em ciência e meio ambiente — áreas hoje entre as primeiras cortadas — ajudaria a restaurar capacidades estatais de longo prazo que o país segue negligenciando.